改革开放以来我国高职教育政策演进分析

      每一个社会或国家都利用自身的政策来体现国家与社会的公平,国家与社会则可以通过教育政策的强制性和普遍性“强迫”社会成员接受现行政策所规定的教育利益分配方式。因此,“高职教育政策能否体现公平”、“高职教育政策是否具有公平性”、“高职教育政策是否能够保证实现公平”等问题关系到受教育个体与高职院校的根本利益。本文以高职教育政策文本为研究对象,将教育政策理解为国家所制定和颁发的与高职有关的方针、法律、纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则、纪要等等各种文件的总称。
        一、高职教育政策提出,高职教育走上探索之路(改革开放后至上世纪九十年代)
        改革开放以来,中国经济建设迎来了春天,社会主义现代化建设以及经济的发展在全国范围内形成了对技术人才的巨大需求,迅速发展职业教育培养技术人才成为教育领域亟待解决的大事。
       (一)职业教育体系建立
        在我国职业教育发展的开始阶段,相关教育体制改革方面的政策着眼点在于建立职业教育体系,这一时期出台的职业教育政策主要有:《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》(简称《报告》)、《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)。强调要“初步建立起有中国特色的,从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样,又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架”。到上世纪末,在促进高职教育与其他各类教育协调发展方面有了具体的政策规定,要求“努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系,使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接,并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展”,提出“职业技术学院(或职业学院)毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习”等［1］。当时提出和鼓励发展高等职业教育,主要是由于经济建设的需要。由此也可以看出,我国高职教育起步较晚。
       (二)办学形式与招生方式 
       明确政策对高职教育的办学形式进行了规定。《报告》要求:“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办短期职业大学。”《决定》规定:“以中等职业技术教育为重点,……同时积极发展高等职业技术院校。”“高中毕业生一部分升入普通大学,一部分接受高等职业技术教育。”《决定》指出我国高职教育的生源主要来自于高中毕业生,暗示出高职教育的招生方式同样是通过高考录取,高中毕业生以高考成绩分流为普通大学和职业院校学生,这种招生方式一直延续至今。
        国家出台政策积极发展高职教育是我国教育领域主动适应经济增长和社会发展需要的结果。以短期职业大学和高等专科学校为主要形式的高职教育经过十几年的发展具有了一定的规模,在不断的尝试、探索与经验积累过程中,教育政策逐渐从对高职教育的宏观指导转向对其领导体制、办学模式、专业设置等基本问题的关注,为今后高职教育政策的调整与改革提供了有益的尝试。
        二、高职教育政策繁荣,高职教育改革盛行(上世纪九十年代中期至本世纪初) 
        九十年代是我国社会主义现代化建设非常关键的十年。随着中国社会主义经济建设步伐加大,高职人才在经济发展中的贡献日益显著,社会对高级技术人才的需求也日益增大,积极发展高等职业教育成为实现社会主义现代化的一项具有战略意义的基础建设。但是我国的职业技术教育无论规模、规格和质量都还不能适应经济建设和社会发展的需要,在整个教育事业中仍然是薄弱环节。为了加快培养面向基层,面向生产、服务和管理第一线职业岗位的实用型、技能型专门人才的速度,缓解应届高中毕业生的升学压力,以多种形式、多种途径和多种机制发展高等职业技术教育,高职教育进入了火热的改革阶段。
        这一时期出台的主要政策有:《关于加强普通高等专科教育工作的意见》、《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》、《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》、《中华人民共和国职业教育法》、《关于实施<职业教育法>加快发展职业教育的若干意见》)、《面向二十一世纪深化职业教育教学改革的原则意见》、《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》等。这一时期高职教育政策文本繁荣,对高职教育的指导作用更为显著,进一步扩大省级政府对发展高等教育的决策权和统筹权,对高职教育的管理机制、人才培养模式、招生就业、师资建设、教学管理等具体环节进行了规定,比较明确地回答了高职教育发展中的一系列重大问题,促使高等职业教育真正进入迅速发展的时期。
        (一)进一步明确高职任务
        这一阶段的高职教育政策进一步明确了高职教育的任务,对高职教育展开积极探索,进一步研究高等职业教育的内涵和特点,以现有高等学校为基础针对出现问题进行调整与改革。1999年6月,《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出:“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育,培养一大批具有必要的理论知识和较强的实践能力,生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”［2］以培养学生的技术应用能力为目标从岗位实际需求进行专业建设和课程建设,设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案,大力建设双师型教师队伍等等。注重岗位适应性是本阶段高职教育政策导向的一大特色。
        (二)从“三改一补”到“三不一高”
        为了扩充高职规模,吸取其他高等学校的教育资源转入高职教育领域,上世纪90年代中后期政府提出“三改一补”政策。其主要内容是:通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式、调整培养目标来发展高职,但仍不满足时,经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充［3］。但由于转入高职教育行列的多为普通专科学校和成人高等学校,习惯于传统学科教育的教学模式,在教育观念、培养目标、教学模式、师资力量、课程教材、实践条件等方面根本满足不了技术应用性人才培养的需要,教育质量严重滑坡,毕业生就业艰难,并没有为高职教育带来太多惊喜。
        1999年教育部出台《关于试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》,提出对高职毕业生不包分配,不发教育部印制的毕业证内芯,不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证,教育事业费以学生缴费为主,省级财政补贴为辅,即“三不一高”。“三不一高”政策使得高职院校发展难上加难。面对刚刚出土的高职教育,政策没有想尽办法大力扶持,而是让其担当了冲破中国千百年来传统习惯势力的重任,无异于为想进入高职大门的学生竖起了藩篱,也使得高职院校发展举步维艰。
        (三)经费投入政策
        以学费为主高职教育的经费政策直接关系到高职教育的发展速度与发展水平。最初,国家对高职教育的经费渠道和使用等并没有给出具体政策,一般都沿用学校改制前的经费政策。到1999年,国家规定高职“教育事业费以学生缴费为主,政府补贴为辅”,但由于高职教育的管理职责主要在地方政府,地方经费补贴也主要以当地政府的经费补贴为主,而且政府补贴程度也随着各省(直辖市、自治区)的政策不同而大不相同。因此事实上高职院校经费来源绝大多数以“学费为主”。高职教育经费投入政策的另一个重要特点就是扶优罚劣,对普通高职院校经费投入保守,另一方面又以“中央财政专项资金”方式推动部分高职院校优先发展。如国家示范性高职院校建设以及示范性实训基地建设都拨有专项资金扶持发展,而对于办学水平差的院校则限制招生,缩减经费。
        三、高职教育政策趋于稳定,高职教育关注内涵建设(本世纪初至今)
        20世纪90年代中期以来,高职教育在大发展的同时暴露出了一些亟待解决的问题。如高职院校存在定位不准的问题,倾向学科型教育,沿用本科的教学模式、教学计划和课程体系,甚至盲目追求“专升本”升学率,使高职毕业生就业困难,致使高职院校的就业问题成为现阶段整个高等教育就业工作中最为突出的问题。高职教育在与社会需求的反复磨合中逐渐总结了自身的问题与经验,进一步明确了高职教育的社会适应性与根本任务,高职教育政策在经历了提出、探索、调整、改革等多个回合之后从本世纪初开始逐渐趋于理性与稳定,更加关注高职教育人才培养的质量,强调高职教育的内涵建设。
        这一阶段主要的政策文本有:《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(简称《决定》)、《关于加强高职(高专)院校师资队伍建设的意见》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》、《教育部关于全面提高高等职业院校教学质量的若干意见》(简称16号文件)、《关于进一步加强高技能人才工作的意见》(简称《意见》)这些政策文件的颁布标志着我国高职教育发展加强内涵建设、提高教育质量的新阶段的正式到来。我们对这些政策进行分析可以发现本阶段教育政策转向高职院校内涵建设,其高职教育的根本目的是培养切实适应岗位需求的人才;高职教育的建设思路为明确人才培养目标,转变人才培养模式,提高教育质量;基本方法是以示范院校建设带动高职教育全面提升。
        (一)明确人才培养目标,以就业为导向培养适应岗位需求的高技能人才
        随着《意见》的公布以及各项配套措施的制定和落实,使高技能人才的指导思想、工作目标、基本任务、培养措施、保障措施等方面都作了明确具体的规定,为高技能人才培养确立了培养方案,具有积极的现实指导意义,更适合高技能人才培养和发展的机制、体制以及社会导向将逐步形成。16号文件进一步明确指出“以服务为宗旨,以就业为导向,走产学结合发展道路,为社会主义现代化建设培养千百万高素质技能型专门人才”,“培养学生的社会适应性,教育学生树立终身学习理念,提高学习能力,学会交流沟通和团队协作,提高学生的实践能力、创造能力、就业能力和创业能力,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”
        (二)改革人才培养模式,强调技能训练指导高职教育,全面提高教学质量以就业为导向
        加强学生技能训练是教育政策极为关注的重要内容。在人才培养模式上,有关政策也明确提出了具体要求:2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确指出“加强职业院校学生实践能力和职业技能的培养”,要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”,规定“高等职业院校学生实习实训时间不少于半年”,“与企业紧密联系,加强学生的生产实习和社会实践,改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式”,“中央财政职业教育专项资金,以奖励等方式支持市场需求大、机制灵活、效益突出的实训基地建设。”16号文件中也强调要“积极推行订单培养,探索工学交替、任务驱动、项目导向、顶岗实习等有利于增强学生能力的教学模式”;“把工学结合作为高等职业教育人才培养模式改革的重要切入点,带动专业调整与建设,引导课程设置、教学内容和教学方法改革”,“高等职业院校要保证在校生至少有半年时间到企业等用人单位顶岗实习。”
        (三)大力推进示范性高职院校建设,带动高职教育质量提升
        早在上世纪九十年代就提出了示范院校建设的政策。1995年,原国家教委发布《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》,提出“在专业改革的基础上建设一批示范性学校,逐步带动职业大学总体办学水平的提高,促进职业大学的健康发展”。1999年的《教育振兴行动计划》中进一步提出:“挑选30所现有学校建设示范性职业技术学院。”［2］2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出建立“100所示范性高等职业院校。大力提升这些学校培养高素质技能型人才的能力,促进它们在深化改革、创新体制和机制中起到示范作用,带动全国职业院校办出特色,提高水平。”2006年,教育部、财政部联合启动了“国家示范性高职院校建设计划”,这项计划旨在建成一批我国乃至世界先进水平的高职院校,通过实施国家示范性高等职业院校建设计划,使示范院校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高,带动高等职业教育加快改革与发展,逐步形成结构合理、功能完善、质量优良的高等职业教育体系,更好地为经济建设和社会发展服务。
       “示范性高职院校建设”政策出台加大了高职院校两极分化。该政策体现了政府“扶强不扶弱”的思想。这一政策的目的是使一部分发展水平较好的高职院校率先发展起来,从而带动其他院校的发展。示范性高职院校建设作为近十年来高等职业教育发展中的重大策略,对高等职业教育改革和发展起到了积极的作用,但此举似乎也存在着一定的负面影响。示范性高职院校建设加大了高职院校的两极分化。因为能入选“示范校”的学校毕竟只是少数,即使在“十一五”期间建设100所示范性高职院校,也只占到全部高职高专院校的十几分之一。国家和地方对这些少数的“示范校”加大投入,在各种政策上给予倾斜,而同时更多的高职院校被忽视、受冷落,两极分化在所难免。另一方面,由于政策环境、地域环境、办学条件、经费投入等方面示范与非示范存在很大差别,其示范作用有限。
        四、结语
        教育政策的制定实际上就是代表政府行使权力的教育决策主体的价值选择。一项教育政策的出台必然面临如公平与效率、长远收益和眼前利益等诸多矛盾,因此,政策问题其实就是价值问题。政策的制定过程其实就是决策主体价值寻求、价值选择和价值实现、价值创造、价值分配的过程,是价值矛盾斗争和抉择的过程。教育决策主体的价值是一个复杂的价值体系,由表及里地反映在主体的元价值、隐价值和显价值之中。而在教育政策的实施过程中,由于缺乏相应的配套措施或具体的工作安排与指导,使得某些政策内容仅仅是一些文字,并没有获得很好的回应与实施。正如潘懋元所指出的:“现在某些政策措施与战略方针不配套,不是战略方针指导政策措施,而是政策措施阻碍战略方针的实现。”［4］我们也必须承认,高等职业教育在政策中失宠有高职院校自身的责任。多数高职院校的教育质量还不能令人满意,学校专业结构与当地产业、行业人才需求结构不协调,实训设备、实训条件差,教学活动重理论轻实践,学生就业率偏低等等,内在素质低下导致教育政策对其一定程度的失望,“效益最大化”的潜在意识使得教育政策更加愿意倾向于教学质量较高的本科教育,从而造成了教育政策不愿关怀高职领域的局面。但随着高职教育日益显示出社会重要性,高职教育正逐渐成为教育政策的宠儿。我们有理由相信,在高职教育关注内涵、不断优化运行机制的今天,必定会在肥沃的政策土壤中迎来更加和谐美好的明天。

【参考文献】
［1］胡秀锦,马树超.我国高职教育发展的政策环境分析与思考［J］.职教论坛,2006(12):8.
［2］李均.我国高等职业教育法规与政策探析［J］.职业技术教育,2003(4).
［3］李均.1996~2006:中国高等职业教育政策评价［J］.职教通讯,2007(11):34.
［4］潘懋元.中国高职教育走向［J］.高等技术教育研究,2004(1).

                                                                                                       来源：高等职业教育研究所